Parecer da
Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Assembléia Legislativa de Mato
Grosso do Sul
Projeto de Lei 170/05, que
“Dispõe sobre a implantação de agroindústrias de exploração de cana-de-açúcar e
seus derivados no Estado de Mato Grosso do Sul”.
Terça-feira, 22 de Novembro de
2005 - 17:46
PROJETO DE LEI Nº. 170/05
AUTORIA: PODER EXECUTIVO – MENSAGEM/GOV/MS/Nº. 45/2005
PROCESSO: 266/05 DATA: 08/09/05
RELATOR: DEPUTADO ROBERTO ORRO
RELATÓRIO
O presente Projeto de Lei “Dispõe
sobre a implantação de agroindústrias de exploração de cana-de-açúcar e seus
derivados no Estado de Mato Grosso do Sul”.
A proposição objetiva, conforme mensagem do Governador do Estado, permitir a
instalação de agroindústrias de exploração de cana-de-açúcar e seus derivados,
dentro da área delimitada de acordo com o memorial descritivo anexo ao projeto
de lei, situada na Bacia do Rio Paraguai.
Propõe o seu art. 5º que as agroindústrias deverão contratar pelo menos 70%
(setenta por cento) da mão-de-obra proveniente do Estado de Mato Grosso do Sul,
exigindo a comprovação de residência fixa há três anos no Estado, por parte dos
trabalhadores.
Finalmente, o art. 11 determina a não aplicação aos empreendimentos de que trata
o projeto em comento do disposto nos artigos 1º e 4º da Lei Estadual nº. 328, de
25 de fevereiro de 1982, que veda a instalação de destilarias de álcool e de
usina de açúcar e similares na área do Pantanal Sul-mato-grossense,
correspondente a área da bacia hidrográfica do Rio Paraguai e de seus
tributários, delimitada de acordo com o seu anexo I.
Esta Comissão realizou Audiência Pública em 25 de outubro próximo passado, com o
propósito de discutir os aspectos legais e constitucionais do projeto de lei sub
examine, tendo a mesma enriquecido o debate e contribuído efetivamente para o
esclarecimento do projeto e de suas implicações.
ANÁLISE
Incumbido de relatar o presente projeto, passamos a examiná-lo, com estrita
observância ao disposto no art. 51, inciso I, alínea a do Regimento Interno
desta Assembléia Legislativa, quanto aos aspectos constitucional, legal,
jurídico, regimental e de técnica legislativa, para efeito de tramitação.
Argumenta o Governo do Estado que a cadeia produtiva do açúcar e do álcool
encontra-se inserida entre as macroprioridades e grandes estratégias de
desenvolvimento do Estado (MS 2020), quais sejam a diversificação e
verticalização das atividades produtivas, com maior inserção dos produtos aqui
gerados, no mercado internacional.
O enfoque jurídico do projeto deve atentar para o que dispõe a legislação
relativa à matéria, ou seja, em que pesem as questões econômicas e sociais
atingidas, devem estas ser compatibilizadas com a questão ambiental envolvida,
posto que a conjunção desses fatores implica, necessariamente, na qualidade de
vida da população e, impõe ao legislador, estrita observância aos dispositivos
constitucionais pertinentes ao tema.
Nesta Seara, a situação fática reclama a leitura da Carta Magna, que exterioriza
o seguinte comando normativo em seu artigo 225, in verbis:
”Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público:
III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; Lei 9985, de 2000
§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o
Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua
utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.”
Da interpretação do texto constitucional supracitado, urge destacar, no caso
concreto, a seguinte assertiva: o pantanal é patrimônio nacional e sua
utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Temos, portanto, o estabelecimento inequívoco de uma exigência para a utilização
do pantanal, que é a edição de lei regulando, zoneando, com critérios técnicos e
científicos para que possa haver uma harmonia entre quatro elementos: econômico,
social, ambiental e cultural, com o fim de se alcançar a sustentabilidade;
contudo, a referida lei não foi editada.
Da inexistência da lei regulamentadora resulta apenas a regra geral impeditiva,
no sentido de que não é possível proceder a sua exploração como deseja o Governo
do Estado, posto que o art. 225, § 4º da CF traduz-se em norma com eficácia
relativa restringível.
A esse respeito, segundo lição de Michel Temer, assim denominam-se tais normas,
por serem de aplicabilidade imediata ou plena. Embora sua eficácia possa ser
reduzida, restringida nos casos e na forma que a lei estabelecer; têm, portanto,
seu alcance reduzido pela atividade legislativa. São preceitos constitucionais
que receberam do constituinte normatividade capaz de reger os interesses, mas
contêm, em seu bojo, a prescrição de meios normativos ou de conceitos que
restringem a produção de seus efeitos. São normas passíveis de restrição.
Independem para sua aplicabilidade de interferência do legislador, pois não
requerem normação futura, visto serem de aplicação imediata, mas prevêem meios
destinados a restringi-las. Logo, enquanto não sobrevier a legislação
restritiva, o direito nelas contemplado será pleno. Têm a possibilidade de
produzir todos os efeitos jurídicos queridos, apesar de sujeitas a restrições
nela previstas ou dependentes de regulamentação ulterior que reduza sua
aplicabilidade. Essas normas, assevera o mestre José Afonso da Silva, regulam
suficientemente os interesses, mas deixam margem à atuação restritiva da
competência discricionária do Poder Público nos termos legais ou dos conceitos
gerais nelas enunciados.
Antes mesmo do advento da Constituição de 1988, a Lei Federal nº. 6.938, de 31
de agosto de 1981, que estabeleceu, pela primeira vez, a Política Nacional do
Meio Ambiente e tratou de defini-lo, destacando-o como uma interação de ordem
química, física e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas, assim discorreu em seus §§ 3º e 4º do artigo 10:
“§ 3º. O órgão estadual do meio ambiente e a SEMA, esta em caráter supletivo,
poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis,
determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as
emissões gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das
condições e limites estipulados no licenciamento concedido.
§ 4º. Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA o licenciamento previsto no Caput deste artigo, no caso de
atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou
regional.”
Ademais, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, também já tratava do assunto de
maneira restritiva ao pretendido, conforme Resolução nº. 001, de 05 de março de
1985, que assim dispõe:
O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE – CONAMA, no uso das atribuições que lhe
confere o item III, do artigo 71, de seu Regimento Interno, RESOLVE:
Determinar que a Secretaria Especial do Meio Ambiente e os órgãos estaduais do
Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, responsáveis pelo meio ambiente, suspendam
a concessão de licença para a implantação de novas destilarias de álcool nas
bacias hidrográficas localizadas no Pantanal Mato-grossense, ate que o plenário
do Conselho Nacional do Meio Ambiente se posicione conclusivamente sobre o
assunto.
No ano seguinte, mais uma vez o Conselho Nacional do Meio Ambiente trata do
assunto, expedindo a Resolução nº. 001, de 23 de janeiro de 1986, cuja parte
pertinente, transcrevemos:
“Art. 2º- Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório de impacto ambiental – RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão
estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de
atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
XII – Complexo e unidades industriais e agroindustriais (petroquímicos,
siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de
recursos hídricos);”
Com a promulgação da Constituição Federal, o legislador constituinte estatui
princípios norteadores do direito ambiental, destacando-se entre eles o
princípio da prevenção, já que os danos ambientais, quase sempre, são
irreversíveis e irreparáveis, demonstrando a impotência do sistema jurídico,
diante da impossibilidade de restaurar nas mesmas condições, o ambiente
atingido.
Sustentáculo do direito ambiental, erigido à categoria de megaprincípio,
presente desde a Conferência de Estocolmo, em 1972, encontra-se inserto também
na ECO-92, como princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, com a seguinte redação:
“Para proteger o meio ambiente medidas de precaução devem ser largamente
aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades. Em caso de risco de danos
graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não deve
servir de pretexto para procrastinar a adoção de medidas efetivas visando a
prevenir a degradação do meio ambiente.”
Na esteira dessa determinação, o Conselho Nacional do Meio Ambiente edita uma
nova Resolução, em 10 de outubro de 1995, que assim dispõe:
RESOLUÇÃO Nº 7:
O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE – CONAMA, no uso das atribuições ..., e
Considerando a necessidade de dinamizar a implementação da Política Nacional do
Meio Ambiente;
Considerando o disposto no § 4º do art. 225 da Constituição Federal;
RESOLVE:
“Art. 1º- Criar a Câmara Técnica Temporária para Assuntos de Pantanal.
Art. 4º- A Câmara Técnica de que trata o artigo 1º desta Resolução terá como
objetivo discutir e propor anteprojeto de lei regulamentando a utilização dos
recursos naturais do Pantanal mato-grossense.
Art. 5º- O prazo de duração da presente Câmara Técnica é de 1 (um) ano.”
A Resolução, como sabemos, não atendeu o objetivo contido em seu art. 4º, tendo
passados dez anos de sua edição, sem que o anteprojeto de lei tenha sido
proposto.
Contudo, em 19 de dezembro de 1997, ao dispor sobre licenciamento ambiental
federal, o Conselho Nacional de Meio Ambiente aprova a RESOLUÇÃO Nº. 237, cujo
texto transcrevemos:
“Art. 4º- Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento
ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981,
de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
nacional ou regional, a saber:
III- cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do
Pais ou de um ou mais Estados;”
Depreende-se, da leitura do projeto em tela, um fato no mínimo, curioso, para
não usar outra expressão. Em nenhum artigo menciona-se que o licenciamento deve
ser feito junto ao IBAMA, mas sim, que a avaliação EIA-RIMA (Estudo de Impacto
Ambiental-Relatório de Impacto de Meio Ambiente deve ser feito de acordo com o
manual dos procedimentos de licenciamento ambiental no âmbito do Instituto de
Meio Ambiente – Pantanal – IMAP, o que demonstra grave desconhecimento da
legislação ambiental, fato que não seria estranho, uma vez que nem mesmo a
Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEMA, participou da
elaboração do projeto, conforme declaração de sua procuradora jurídica, durante
a audiência pública realizada por esta Comissão.
Embora a Constituição Federal determine a edição de lei reguladora, esta não foi
elaborada e, também o Conselho Nacional do Meio Ambiente quedou silente apesar
da Resolução nº 07, criadora da Câmara Técnica com a incumbência de discutir e
propor anteprojeto de lei regulamentando a utilização dos recursos naturais do
Pantanal Mato-grossense.
Criou-se, então uma lacuna a ser preenchida.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL de 1988
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico;
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da
lei estadual, no que lhe for contrário.
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
Art. 224. A área do Pantanal Mato-Grossense localizada neste Estado constituirá
área especial de proteção ambiental, cuja utilização se fará na forma da lei,
assegurando a conservação do meio ambiente.
Parágrafo único. O Estado criará e manterá mecanismos de ação conjunta com o
Estado de Mato Grosso, com o objetivo de preservar o Pantanal e seus recursos
naturais.
O ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO é um instrumento para racionalização da
ocupação dos espaços e de redirecionamento de atividades. Ele deve servir de
subsídio a estratégias e ações para a elaboração e execução de planos regionais
em busca do desenvolvimento sustentável.
Destarte, exaramos PARECER CONTRÁRIO ao Projeto de Lei em exame.
Campo Grande, 14 de novembro de 2005.
Deputado ROBERTO ORRO
1º. Vice-Presidente AL/MS
Relator
Fonte: Assembléia Legislativa de Mato Grosso do Sul
http://www.al.ms.gov.br
